国发〔2018〕35号 国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知文件解读

工商和市场监管部门加速部署，确保改革11月10日在全国正式实施

——“证照分离”改革拒绝任何挡箭牌

开展“证照分离”改革，有利于释放企业创新创业活力，推进营商环境法治化、国际化、便利化。同时，相关改革措施的实施，涉及现有法律法规和国务院文件规定在执行和适用上的调整，做好法治保障工作是确保改革能否落到实处的重要环节。此外，改革还要强化事中事后监管，探索建立监管履职标准——

“证照分离”正在加速。

9月27日，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，明确要求从今年11月10日起，在全国对第一批106项涉企行政审批事项实行改革，推进“照后减证”。

10月16日，市场监管总局局长张茅明确表示，全国工商和市场监管部门要在10月23日前完成动员部署，建立形成由主要负责同志亲自挂帅的部门协调机制，逐一制定出台直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等具体管理措施，并于11月10日前将具体措施报送总局备案，同时向社会公开，确保改革在全国同步正式实施。

那么，“证照分离”如何分？又该怎么管？需要哪些配套改革？针对这些问题，经济日报·中国经济网记者采访此前试点的上海、山东等地相关部门和人士。

做好法治保障工作

“证照分离”改革措施的实施，既涉及现有法律法规和国务院文件规定在执行和适用上的调整，也涉及地方政府部门法定职责的调整，在地方性法规、地方政府规章和规范性文件方面也有许多法律问题需要进一步明确。因此，做好法治保障工作是确保“证照分离”改革能否落到实处的重要环节。

“对取消和改变审批方式的项目，要有针对性地设计后续监管措施，在法规、规章、行政规范性文件等配套性制度中要加强事后备案、事中跟踪检查、信用管理等，强化审批实施机关的监管职责。”司法部行政执法协调监督局负责人赵振华解释说，“比如，对实行告知承诺的行政许可事项，不是取消审批，而是审批方式发生转变，审批的法定条件还在，市场主体取得审批后，要达到法定条件后才能从事经营活动，否则就是违反法律规定。”

据赵振华介绍，这次“证照分离”改革涉及《国际海运条例》《化妆品卫生监督条例》2部行政法规、1个《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令）的修改。目前，司法部正在会同有关部门研究修改这两个条例和国务院412号令，涉及的部门规章有关部门也正在积极研究修改。

但赵振华同时也表示，这次“证照分离”改革中，取消审批和审批改备案的项目，均是行政法规设定的，不涉及法律修改。“按照‘放管服’改革的法治保障工作原则，国务院决定公布后，规定的有关改革措施就生效了，该取消的许可就取消了，许可该改备案的就改备案了。”赵振华说，“这也就意味着，从11月10日起，《通知》中的有关改革措施就生效了，有关落实措施和制度就要及时跟进，不需要等到行政法规和国务院文件修改，不能把行政法规、部门规章未及时修改作为延缓落实‘证照分离’改革的借口和挡箭牌。”

程序创新至关重要

国务院印发的通知规定，此次改革涉及的106项涉企行政审批事项，将分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等4种方式推开。

上海是“证照分离”的首批试点地区。本次106项涉企行政审批事项正是在上海等地已经开展试点的163项中选取的，并以“优化准入服务”覆盖了上海等地试点的“提高透明度和可预期性”及“强化准入监管”这两种改革方式。

根据实践，这几种方式在推进中各有侧重点，需要在程序和环节上创新。

据上海市工商局局长陈学军介绍，对于取消审批的事项，改革重点在于事项风险源头可控、市场主体风险可担、事中事后监管可行；对于取消审批、改为备案的事项，改革重点在于事前备案注重当场办结，事后备案注重规范监管；对于简化审批，实行告知承诺制的事项，改革重点在于精准选择告知承诺使用的事项以及审批环节；对于加强市场准入管理的事项，改革重点在于依法创新监管举措，确保管得到位。

“证照分离”改革有100多个涉企事项，涉及部门多、层级多，涵盖事项多，只有上下联动、左右协同，才能合力推动改革任务落实。

陈学军表示，上海的经验是积极与相关审批部门沟通，在全面梳理审批事项目录的基础上，形成相关审批事项经营范围规范表述，同时依托上海市法人信息共享与应用系统（市法人库），牵头各相关审批部门建立全程信息化“双告知”工作规程。截至今年8月底，“证照分离”“双告知”涉及11个审批部门，共推送11.84万条，接收率达99%，保证了改革顺利推进。

国务院部署扩大“证照分离”改革试点工作以来，山东省在29个国家级功能区全面复制推广了上海经验。在这一过程中，沟通协调各部门也是工作重点。

据山东省工商局局长李关宾介绍，山东省成立了“证照分离”改革试点工作联席会议，还召开了由各市编办、市工商局和部分功能区管委会负责同志参加的座谈会，由各市和功能区结合产业发展和企业需求，对103项改革事项全面分析，逐项明确了具体实施机关和监管责任部门，对保留的许可事项，逐项梳理了办事依据、申报材料和办理程序，审批时限普遍压缩了三分之一以上。

强化事中事后监管

结合“证照分离”改革，各试点地区先后拓展了“单一窗口”“就近服务”“网上服务”“一次办成”等一系列创新举措，使企业办事更加便利。问卷调查显示，认为“证照分离”以来营商环境有所改善的企业达到88％，认为办理许可事项更加便利的企业达到93％。

截至今年8月底，全国共办理“证照分离”改革事项34.72万件，惠及企业33.36万户。从市场主体的反馈来看，“证照分离”改革有效降低了企业制度性交易成本，已经成为进一步破解“准入不准营”、改善营商环境的有效举措。

然而，“证照分离”改革在方便企业的同时，也给监管工作带来了新的挑战。此前上海试点中就曾发现，实行告知承诺后，有的企业假承诺、假落实，在事后检查中才被查出，及时实行了停业整顿。

为此，上海市积极推进建立以信用监管为核心的新型监管机制，全面推行“双随机、一公开”监管改革，将34项工商行政检查事项全部纳入随机抽查事项清单，并实现随机抽查事项、标准、程序、对象、结果全公开。

同时，上海市建设了事中事后综合监管平台，进一步完善失信联合惩戒机制。“上海市制定实施《企业经营异常名录管理办法》《严重违法失信企业名单管理办法》，已有40万户企业被列入经营异常名录并向社会公示；协助各级人民法院公示股权冻结信息1.6万条，涉及金额约3500亿元；在国有土地出让、申请海关认证企业等工作中，配合有关部门对1.8万户企业开展信用核查，对经营异常企业予以限制或禁入。”陈学军表示，这些监管措施确保上海的“证照分离”改革试点取得了较好成效。

“国务院印发的通知对实行告知承诺的事项，明确规定要全覆盖例行检查，发现实际情况与承诺内容不符的，依法撤销审批并予以从重处罚。”张茅也表示，改革要强化事中事后监管，切实贯彻“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，全面推进“双随机、一公开”监管，构建全国统一的“双随机”抽查工作机制和制度规范，逐步实现跨部门“双随机”联合抽查常态化，推进抽查检查信息统一归集和全面公开，建立完善惩罚性赔偿、“履职照单免责、失职照单问责”等制度，探索建立监管履职标准，使基层监管部门在“双随机”抽查时权责明确、放心履职。（记者 佘颖）

文件链接：国发〔2018〕35号 国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知